Tri dekády komunálu zostali bez povšimnutia

Po víkendovej „testovačke národa“ bolo teda z úst mnohých politikov ďakovanie samospráve. Hodiny potom parlament rozhodoval o rozšírení pamätných dní a štátnych sviatkov. Napriek tomu, že miestna územná samospráva na Slovensku má tridsať rokov, lebo presne na jeseň 1990 Slovenská národná rada prijala komunálnu legislatívu, táto udalosť prešla mlčaním. Samospráva si pritom zaslúži svoj pamätný deň. Je oporou krajiny, pilierom spoločnosti. Dokonca sa dá povedať, že aj interaktívnou občianskou výchovou.

Základný kameň v dôvodovej správe

„Zákon o obecnom zriadení v súlade s vtedajšou Ústavou Československej federatívnej republiky upravil postavenie obcí a miest ako právnických osôb, zakotvil ich základné pôsobnosti a vymedzil aj niektoré ďalšie pôsobnosti na jednotlivých úsekoch štátnej správy, ktoré prešli z bývalých národných výborov na obce,“ uvádza sa v 48-stranovej dôvodovej správe k základnému komunálnemu zákonu z 24. júla 1990.

Tento zákon vo svojej podstate rozpísal prvú kompetenčnú platformu pre mestá a obce. Zároveň ukotvil princípy a hodnoty miestnej územnej samosprávy, ktoré poslanci parlamentu schválili 6. septembra 1990.

Obecný zákon už od začiatku na seba viazal právne úpravy, ktoré posilňovali kompetenčné postavenie obcí a miest. Za najdôležitejšie možno považovať zákon o priestupkoch, zákon o územnom a správnom členení, o prechode zakladateľskej alebo zriaďovateľskej funkcie národných výborov na obce, ale tiež napríklad aj zákon o požiarnej ochrane, zákon o štátnej správe sociálneho zabezpečenia, o miestnych poplatkoch, ďalej zákon o rozpočtových pravidlách, o štátnej správe pre životné prostredie (ten mal priamy dosah na územné plánovanie a stavebný poriadok). Okrem toho by sme nemali opomenúť ani zákon o verejných kultúrnych podujatiach a, samozrejme, ani na zákon o majetku obcí.

To všetko ukazuje, že znovuobnovenie samosprávy bolo chápané ako zásadný krok k tomu, aby obce aj mestá disponovali kľúčovými právomocami vo vzťahu k zabezpečovaniu mnohých verejných služieb a všestrannému rozvoju na svojom území.

Už v roku 1990 bolo príslušnému ministerstvu vnútra, ako gestorovi komunálnej legislatívy, ale aj poslancom Slovenskej národnej rady zrejmé vymedzenie hraníc komunálu. Dôvodová správa stručne opisuje samosprávne princípy: „Ukladať obci povinnosti alebo obmedzovať jej oprávnenia bude možné iba zákonom. Okrem toho sa zaručuje právo obce svojvoľne združovať s inými obcami v záujme dosiahnutia spoločných cieľov.“ Pritom je žiaduce uviesť, že zákon o obecnom zriadení definoval základné oprávnenia obce v „oblasti finančnej, správnej a zakladateľskej, charakteristické pre samosprávu obce. V týchto veciach konajú obce samostatne spravujúc sa len ústavou a zákonmi: nebude môcť do nich zasahovať ani vláda, ani ministerstvá“.

Samosprávy zároveň dostali do vienka aj „nariaďovaciu právomoc formou vydávania všeobecne záväzných právnych nariadení“. Tu je dôležité zdôrazniť, že priamo zákonom sa ustanovili dva druhy nariadení. „Nariadenia, ktorými sa plnia úlohy z oblasti samosprávy obce, sú preskúmateľné iba z hľadiska ústavnosti a zákonnosti. Do ich obsahu nebude môcť zasahovať ani vláda, ani ministerstvá. Nariadenie obce vydané na základe zákona vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, však musia byť v súlade s nariadeniami vlády a vyhláškami a výnosmi ministerstiev.“

Dôvodová správa pomerne nadčasovo vymedzila miesto komunálu v systéme verejnej správy, určila oblasti pôsobnosti a stanovila rámec činnosti miest a obcí. Ide o princípy, ktoré je potrebné naďalej rešpektovať, ale aj brániť a nezabúdať na nich pri nevyhnutnej modernizácii miestnej územnej samosprávy.

 Ekonomický a hospodársky rozmer

V zákone sa upravili aj príjmy obcí, z ktorých sa financuje samospráva. „Ide jednak o vlastné príjmy obce plynúce z jej majetku (najmä odvody zo zisku obecných podnikov, výnosy od obecných rozpočtových a príspevkových organizácií, príjmy z nájmu obecných nehnuteľností alebo z ich predaja) a príjmy z daní a poplatkov, ako ich upravia predpisy o daniach a poplatkoch, a jednak štátne účelové a neúčelové dotácie. K príjmom obce budú patriť aj výnosy blokových pokút uložených inšpekciou a výnosu pokút za priestupky proti verejnému poriadku a proti občianskemu spolunažívaniu, ako aj na úseku ochrany pred alkoholizmom a inými toxikomániami.“ Potrebné je tu citovať dve mimoriadne dôležité vety: „Finančné príspevky bude poskytovať obci ako doplnkový príjem aj štát na podporu jej rozvoja. Účasť štátu na financovaní obcí je nevyhnutná a je obvyklá aj v cudzine.“

Do majetku obce boli zákonom implementované „verejné miestne komunikácie a iné verejné priestranstvá (ulice, chodníky, parkoviská, podchody, verejné parky a lesoparky, rieky a jazerá atď.) Za ich používanie možno vyberať niektoré poplatky potrebné na ich údržbu a zveľaďovanie“. Do majetku určeného na podnikateľskú činnosť „patria veci určené na trvalé prevádzkovanie výroby a obchodu alebo na poskytovanie služieb a prác s cieľom získavať peňažné príjmy (napríklad výrobné priestory, predajne, kancelárie, dielne a pod.) všetkého druhu formou obecných podnikov alebo iných foriem obchodných spoločností (miestna výroby, obchod, komunálne služby, energetické a dopravné podniky atď.). Príjmy z tejto činnosti sú príjmom rozpočtu obce.“

Politický a občiansky priestor

„Podiel na samospráve sa vymedzuje úpravou oprávnení a povinností obyvateľov voči obci. Samospráva obce znamená aj vyššiu mieru svojpomoci a vzájomnej pomoci obyvateľov, než to bolo za stavu, keď všetky úlohy zabezpečoval štát svojimi orgánmi,“ uvádza dôvodová správa, podľa ktorej sa do činnosti obce „premieta zásada spolupráce politických síl, ktoré majú zastúpenie v obci, vyplývajúca zo spoločenskej zodpovednosti za správu a rozvoj obce.“

Pritom je dôležité uviesť, že samospráva obcí sa má uskutočňovať prostredníctvom obecných orgánov alebo priamo (hlasovaním obyvateľov alebo verejným zhromaždením, pričom „obecné zastupiteľstvo by malo svoju činnosť vykonávať v spojení s občanmi a pod ich stálou kontrolou (zásade verejnosti)“. K tomuto je potrebné ešte uviesť: „Obecnému zastupiteľstvu zákon zveruje najdôležitejšie kompetencie v samospráve obce. Postavenie starostu je pomerne nezávislé na obecnom zastupiteľstve, čím sa značne oddeľuje výkon moci ľudu v obci od rutinnej správy obce a prehlbuje jeho priama zodpovednosť obyvateľom obce ako svojim voličom. Ustanovenie však zároveň konštituuje aj vzájomné vzťahy a väzby medzi rozhodujúcimi orgánmi samosprávy obce, aby sa utvorila určitá rovnováha a spoluzodpovednosť pri výkone samosprávy obcí.“

Vo vzťahu k pozícii hlavného kontrolóra je z dôvodovej správy potrebné uviesť: „Tento úradník by mal existovať v každej obci, keďže každá obec zo zákona je právnym subjektom v oblasti nakladania s majetkom obce, rozpočtovania a účtovníctva. Vo väčších obciach, v ktorých rozsah kontroly je nad možnosti jednej osoby, možno predpokladať, že hlavný kontrolór bude mať k dispozícii ďalších pracovníkov. V záujme čo najväčšej objektivity a nezávislosti výkonu kontroly je ustanovená nezávislosť kontrolóra na výkonnej moci obce.“

Čo s tým?

Dôvodová správa k zákonu o obecnom zriadení položila základy komunálu, ktorý žijeme. Vo svojej podstate bola nadčasová, pretože svojím rozsahom, detailmi, jasnou filozofiou a citom pre samosprávu dokázala vytvoriť právny rámec, podľa ktorého fungujú mestá a obce už tri desaťročia.

Pred tridsiatimi rokmi bol vytvorený demokratický model občianskej spoločnosti v prostredí miest a obcí, ktorý predpokladal, že obyvatelia budú aktívne pristupovať k správe miestnych záležitostí a budú sa podieľať na živote samosprávy. Hoci tzv. chodníková novela úplne odignorovala fakt, že ľudia sa majú podieľať na činnosti samosprávy nielen „jazykom, ale aj rukami“. Dokonca tesne po revolúcii bol vytvorený model priamej účasti obyvateľov na rozhodovaní nielen voľbami, ale aj zhromaždením obyvateľov obce, teda verejnou schôdzou. Okrem toho autori zákona predpokladali, že politické sily budú spolupracovať na rozvoji obce v rámci spoločenskej zodpovednosti.

Skúsme sa zamyslieť, kedy naposledy bol pojem „spoločenská zodpovednosť“ uvedený ako dôvod pre prijatie zákona. Netreba zabúdať ani na to, že hlavný kontrolór má svoje miesto a veľký význam v kontrolnej činnosti, ale musí to byť nezávislý úradník. Dôvodová správa dokonca hovorila o potrebe „výchovy odborných kádrov“ a stále viac sa ukazuje, že aj samospráva potrebuje odborne zdatných zamestnancov. A štát by mal rešpektovať hranice samosprávnosti a nemal by ani len skúšať presun kompetencií bez finančného krytia. Lebo tým nielenže kolíše s ekonomickou stabilitou samospráv a porušuje Európsku chartu miestnej samosprávy, ale jasne ide proti duchu základného komunálneho zákona.

Tridsiate výročie miestnej územnej samosprávy na Slovensku zostalo bez povšimnutia politikov. Hoci by sa patrilo oprávnene zaradiť deň schválenia zákona o obecnom zriadení medzi pamätné dni. Veď samospráva je jednou z podmienok autentickej demokracie a skutočnej, otvorenej správy vecí verejných na najnižšej úrovni. Tam, kde sa kreujú politické elity a kde sa ľudia majú možnosť venovať občianskej náuke v praxi, v autentickom prostredí.

To, že samospráva na Slovensku potrebuje modernizáciu tak silno ako štátna správa zásadnú reformu, je fakt. Pravdou však zostáva, že každá zo zmien by mala byť vypracovaná tak precízne ako dôvodová správa k zákonu o obecnom zriadení z leta 1990. Pravdou je aj to, že bez kvalitnej dôvodovej správy by v parlamente nemal mať šancu žiaden zákon. Ani na prijatie, ani na zmenu. Ak chceme lepšiu samosprávu, skúsme sa inšpirovať v minulosti. Tam, kde sa vybudovali základy obcí a miest.

ON č. 45-46/2020